成都户籍改革 为500万农民打开“城门”
2010年11月18日16:00 来源：《四川日报》
核心提示
◎农民可以带产权进城，不用以丧失承包地为前提交换就业社保
◎城镇居民可迁户口下乡，不参加基层经济组织分配
◎凭合法固定住所证明进行户口登记，户口随居住地变动而变动
◎市外人员入户，将享受与本地居民同等待遇
11月16日，成都市政府新闻办向37家媒体公布 《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》。
市政府小小的会议室里，火热的气氛迅速达到高潮。记者提问时间已过，没有得到提问机会的记者还围着发言人不放，市新闻办工作人员不得不两次延长提问时间——这在成都建立新闻发布制度以来还是第一次。
面对记者的穷追不舍，担任发言人的成都市统筹委副主任秦代红有些紧张。作为这一制度的草创者之一，他比谁都清楚这份 《意见》沉甸甸的分量：到2012年，成都将实现全域城乡统一户籍，城乡居民可以自由迁徙，享有平等的基本公共服务和社会福利。
“这是成都统筹城乡综合配套改革、打破城乡二元体制的关键一步。”通过这一制度，成都将为全域500万以上的农业人口撕下“农民”标签，打开进城的“大门”。
出台背景——
7年铺垫统一城乡户籍“水到渠成”
没有此前的一系列改革，今天成都推行户籍制度改革所面临的成本将是一个天文数字
“这一制度从2008年开始酝酿起草，但伏笔早在2003年成都启动城乡一体化建设时就已经埋下。”秦代红回忆。
延续近60年的“二元”户籍制度，已被公认是人为分割城乡，导致城乡二元化的根源。从2003年开始，成都先后进行了4次较大规模的户籍政策调整，力求改变城乡格局。
2003年，成都取消入户指标限制，以条件准入制代替“入城指标”；
2004年，成都打破沿袭50年的二元户籍登记制度，取消“农业户口”和“非农业户口”划分，统一登记为“居民户口”；
2006年，成都率先实现本市农民租住统一规划修建的房屋可入户；
2008年4月，实现本市农民租住私人住房可入户。
然而，户籍改革的每一步都面临质疑和争议。成都决策层意识到，在城乡之间划下巨大鸿沟的，并不是户籍制度本身，而是户口本上所附加的种种社会福利。
调查表明，城乡户籍面临的权利和福利落差极大：农村失业劳动者和进城务工农业劳动者难以享受就业援助扶持政策；社会保险政策虽已惠及非城镇户籍人员但其享受标准较低；农村住房困难对象尚未纳入住房保障体系；城乡居民“三无”人员供养标准和最低生活保障水平差距较大；独生子女父母奖励政策尚未实现城乡全覆盖；城乡公共教育资源配置不均衡等。
有专家指点迷津：户籍改革有两条路，一是剥离附加值，但这在现行财政体制下很难；二是逐步让所有人都能得到那些附加值，冲淡其影响力。成都选择了后者。
涉及教育、医疗、社保等几大领域的改革相继出台。据统计，近3年来，成都共投入9个亿，在全域建了410所标准化学校；进一步提高农村教师待遇，实行名校集团化，带动近远郊学校共同发展；率先在全国将新农合、城镇居民基本医疗保险、市属高校大学生基本医疗保险合为一体，实现了城乡居民医疗保险制度一体化。
2009年7月，成都村级公共服务和管理体制改革在全市铺开，把村级公共服务经费统一纳入财政预算，将公共资源配置水平进一步缩小，使成都公共服务水平落差逐步“找平”，曾经巨大的城乡鸿沟正渐渐弥合。
“如果没有这些改革措施，今天成都推行户籍制度改革所面临的成本，将是一个天文数字。”秦代红坦言，当前改革已经不会对成都造成过大的财政压力，“统一城乡户籍，已经是水到渠成。”
打破壁垒——
迁徙自由农民可“揣着产权进城”
不仅农村居民可以迁徙到城镇居住，城镇居民也可以选择到农村定居
与此前的户籍制度改革不同，在成都公布的此次户籍改革意见中，并没有提及要将多少农民变成市民，而是反复强调，要给成都居民自由选择户籍所在地的权利。
“不仅农村居民可以迁徙到城镇居住，城镇居民也可以选择到农村定居，城镇居民和农村居民自由迁徙不再受任何限制。”成都市决策者解析思路。
基于这一理念，成都决定实行户口登记地与实际居住地统一的户籍管理制度：城乡居民凭合法固定住所证明进行户口登记，随着人口自由流动，户籍也跟着自由迁徙，实现户口登记地与实际居住地的一致。
“在技术上和费用上都具备可行性。”秦代红表示，目前就业、纳税、信用、社保等，成都市各部门都有各自的一套信息数据，只要以身份证号码为标识，将全市相关数据信息进行整合，建立统一的公民信息管理系统，就能为户口自由迁徙打开通道，“这项工作计划在2012年底前完成。”
事实上，真正让决策者们头疼的是另一个难题：农民财产权不清晰，财产归属没有受到保护，不敢轻易脱离土地。而城乡户籍隔离，使农村利益格局自成一体，城镇居民户籍下乡，也会对原有利益体系形成冲击。
2008年元旦，成都出台1号文件，在都江堰市柳街镇鹤鸣村点燃农村产权制度改革试点的火种，并迅速在全市推开。通过测量确权、登记颁证，每户农民都拿到了确认土地、林地承包经营权属和宅基地权属的证书。
根据此次出台的《意见》，产权成为一种资本，农民可以带产权进城，不需要接受任何以承包地交换就业、社保的附加条件，就能享有政府提供的基本公共服务、社会保障和社会福利。
归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度，则为城镇居民下乡铺平了道路。2008年10月，成都率先在全国建立了市、县两级农村产权交易机构，引入农业担保、投资和保险机制，使城镇居民以土地流转、租用等方式在农村落户成为可能。
创新理念——
平等享受公共服务和社会福利
政府要做的，是解决基本公共服务待遇，让居民无论住在哪里都活得有尊严
统一户籍和自由迁徙，是否会导致大量原农业户籍人口涌向城市，让原本已经满负荷运转的城市更加紧张？面对质疑，成都市早有准备：“居民有选择户籍地的权利。政府要做的，是解决基本公共服务待遇，让居民无论住在哪里都活得有尊严。”
所谓的尊严，更像是一种权利：平等享受各项基本公共服务和社会福利，参与社会管理和公共事务。由于目前全国对“基本公共服务”没有统一标准，成都进一步提出：“老有所养，学有所教，病有所医，业有所就，居有定所。”
从《意见》的字里行间，更大规模的公共服务资源均衡配置和调度已经可以预期。
根据《意见》，到2011年底前，成都将建立城乡统一的就业失业登记管理制度和就业援助扶持制度，统一失业保险待遇标准。这就意味着，长期以来重城镇居民失业登记和救助、轻农村居民失业登记和救助的现状将得到根本改变，农村居民能及时得到就业失业登记和就业援助的政策保障。
《意见》还提出，要进一步完善城乡统一的社会保险制度，在2010年底前停止办理本市居民非城镇户籍从业人员综合社会保险，已有的非城镇户籍从业人员综合社会保险并入城镇职工社会保险。此后，城乡实行统一的社会保险制度：用人单位及职工参加城镇职工社会保险，其他居民自主选择参加城乡居民社会保险或城镇职工社会保险。这从根本上确保了城乡社保的公平。
住房保障体系概念也首次从“城镇”延伸到“城乡”。《意见》提出要按区（市）县分别建立统一的城乡住房保障体系，将符合住房保障条件的家庭，统一纳入城乡住房保障体系，以廉租住房、公共租赁房、经济适用房以及租房、建房补贴等方式解决其住房困难。在2011年底前将完善城镇住房保障体系，2012年底前住房保障体系覆盖农村，实现城乡居民人人居有定所的目标。
此外，《意见》还对分区域统一城乡“三无”人员供养标准和低保标准、城乡居民在户籍地享有平等的政治权利和民主管理权利、建立城乡统一的计划生育政策、实现义务教育公平化等进行了明确规定。
但成都相关部门负责人也表示，人口流动性增加，对公共资源的需求也必然提高，政府将加大在这方面的投入力度。（记者 夏丽莎）
